Distributie Planologische onderzoeken (DPO’s) en Laddertoetsen beoordelen of er in een bepaald gebied nog marktbehoefte is aan nieuwe winkels, zoals een supermarkt, een boodschappencentrum of andere winkels. Onderdeel van zo’n DPO is een verrekening van vraag en aanbod. Dit doen we voor de huidige en de toekomstige situatie (vaak 10 jaar vooruit). Een supermarkt of boodschappencentrum bouw je immers voor de komende decennia. Dat zijn forse investeringen voor zowel overheden als marktpartijen dus is een gedegen raming met prognose nodig.

Hiervoor gebruiken we gangbare inwonersprognoses van bijvoorbeeld CBS, ABF Research of van de provincies. Door woningnood en forse woningbouwambities verouderen deze prognoses zeer snel. De vraag is dus of een DPO, dat enkel gebruik maakt van de officiële prognose, wel voldoende aansluit op de toekomstige situatie en wel voldoende bruikbaar is?

De wederzijdse afhankelijkheid van woningbouw en bevolkingsprognose

Bevolkingsprognoses zijn momentopnamen en baseren zich op de actuele informatie over geboorte, sterfte, migratie en de woningbouwplannen. Door aanhoudende woningnood spelen de woningbouwambities een steeds grotere rol in prognoses. De afgelopen jaren zijn nationale en regionale inwonerprognoses meerdere keren naar boven bijgesteld door nieuwe woningbouwprogramma’s, meer migratie en aangescherpt rijksbeleid. Belangrijk is de wisselwerking tussen woningbouw en inwonersprognoses. De inwoners- en huishoudensprognose staat aan de basis voor de toekomstige woningbehoefte, terwijl de woningbehoefte weer bepalend is voor de inwoners- en huishoudensprognoses. Dit werkt door op alle schaalniveaus: van landelijke prognoses tot gemeentelijke woningbouwprogramma’s. Dit is ook één van de redenen waarom ‘de Ladder’ voor de functie ‘wonen’ deels is vervallen. Iets gechargeerd: wie woningen bouwt (aanbod) krijgt vanzelf meer inwoners (vraag), wat weer zorgt voor meer behoefte aan allerlei basisvoorzieningen.  

Prognose-scenario’s in DPO’s en Laddertoetsen, toegestaan?

Er is geen specifieke jurisprudentie die hierop een sluitend juridisch antwoord geeft. Daarom is interpretatie nodig. In algemene zin geldt dat een behoefteraming DPO en Laddertoets, actueel, controleerbaar en herleidbaar moet zijn. Nu blijkt dat officiële inwonersprognoses snel verouderen stelt Movares dat een scenario-prognose hanteerbaar is, mits actueel, controleerbaar en herleidbaar.

Prognose-scenario’s in DPO’s en Laddertoetsen, hoe pak je dat aan?

Het is logisch de woningbouwambities als vertrekpunt te nemen, zeker op lokaal niveau. Een nieuwe woonwijk in een dorp heeft immers een groot effect. Maar welke woningbouwplannen neem je mee? Sommige plantoetsers stellen dat enkel de harde plancapaciteit aan woningbouwplannen mag worden meegenomen. De Raad van State stelt immers dat de harde plancapaciteit moet worden meegewogen in planvorming. Een nuance bij deze uitspraak is echter dat dit gaat over plancapaciteit aan de aanbodzijde. Bij een supermarktmotivering moeten andere supermarktplannen worden betrokken. Er is geen uitspraak over harde en zachte plancapaciteit inzake prognoses. Het lijkt logisch enkel harde woningbouwplannen daarin mee te nemen. Harde plannen zijn verder ontwikkeld dan zachte plannen en hebben meer kans op realisatie. Toch lijkt dit niet zuiver. Harde plannen zijn al langere tijd in ontwikkeling. Dat maakt de kans groter dat deze plannen al zijn opgenomen in reguliere prognoses (dubbele telling). Dit is juist een argument om vooral de zachte plannen door te rekenen. De aanname is dat een alsmaar groter deel van de zachte plancapaciteit zal worden gerealiseerd, gelet op de aanhoudende woningnood. Belangrijke nuance is dat woningbouw niet gelijk staat extra inwoners, want daarop zijn ook tal van andere factoren van invloed (leegstand, sloop, huishoudensgrootte etc.). Toch heeft woningbouw zeker op lokale schaal, wel een grote invloed op bevolkingsgroei. Woningbouw zorgt voor overloop van elders, behoud van eigen jongeren en doorstroming van ouderen (waardoor weer woningen vrijkomen). Het gaat te ver om al die factoren door te rekenen in een prognose-scenario. Dat is ook niet het doel van een Laddertoets. Het doel van de Laddertoets is enkel na te gaan of de vestiging in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Conclusie: prognose-scenario’s zijn waardevolle aanvulling in DPO’s en Laddertoetsen

De ‘officiële’ bevolkingsprognose blijft een onmisbaar vertrekpunt voor DPO’s en Laddertoetsen. Tegelijkertijd geeft dit vaak geen compleet beeld meer. Door naast de officiële prognose, aanvullend een scenario door te rekenen, ontstaat een vollediger beeld van de toekomstige behoefte in een bandbreedte.  Daarmee wordt een DPO niet minder zorgvuldig, maar juist robuuster. Door te werken met scenario’s ontstaat een beter onderbouwd beeld van de toekomstige marktruimte dan met één prognose alleen.